Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana. Información pública de la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo número 5/420/2014. [2016/4988]
(DOGV núm. 7829 de 15.07.2016) Ref. Base Datos 005312/2016
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Análisis jurídico
Fecha de entrada en vigor: 15.07.2016 Esta disposición afecta a: Modifica a: -
Análisis documental
Origen disposición: Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana Grupo Temático: Legislación Materias: Asistencia social Descriptores: Temáticos: apoyo económico, ayuda social, tercera edad, ayuda a los discapacitados, asistencia social, servicio social , asignación por cuidados, monografías
Información pública de la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo número 5/420/2014. [2016/4988]
La letrada de la Administración de Justicia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma Valenciana, Sección Quinta, hace saber que en el recurso contencioso-administrativo seguido en esta sala bajo el número 5/000420/2014, interpuesto por Miguel Ángel Hernández Campos, se ha interpuesto contra Resolución de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de 2 de diciembre de 2013, por la que se modifica el programa individual de atención a Miguel Ángel Hernández Campos, se ha dictado Sentencia número 237/2016, de fecha 8 de marzo de 2016, cuyo encabezamiento y fallo literalmente dice así:
«Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por:
Presidente: Fernando Nieto Martín.
Magistrados: José Bellmont Mora, Rosario Vidal Mas, Edilberto Narbón Lainez, Begoña García Meléndez.
Sentencia número 237/2016.
En el recurso número 420/2014, interpuesto, como parte demandante, Miguel Á. Hernández Campos, representada por el procurador Miguel Castelló Merino y dirigida por la letrada Rosa Senabre Rodríguez, contra Resolución del secretario autonómico de Personal y Dependencia, de 31 de marzo de 2014, que desestima recurso de alzada contra Resolución de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de fecha 2 de diciembre de 2013, que revisada el programa de atención personal (en adelante PIA), en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en 149,02 /mes. Habiendo sido parte en autos, como Administración demandada, Generalitat Valenciana (Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia), representada y dirigida por la Abogacía General de la Generalitat Valenciana, y magistrado ponente, Edilberto Narbón Lainez.
Fallamos
Estimar parcialmente el recurso planteado por Miguel Á. Hernández Campos contra Resolución del secretario autonómico de Personal y Dependencia, de 31 de marzo de 2014, que desestima recurso de alzada contra Resolución de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de fecha 2 de diciembre de 2013, que revisada el programa de atención personal (en adelante PIA), en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en 149,02 /mes. Se hacen los siguientes pronunciamientos:
A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana, se anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera.
B. Respecto del recurso directo, se anulan las resoluciones recurridas por ser contrarias a derecho. Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de ley dictadas por la Generalitat Valenciana. Se reconoce, igualmente, el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal.
C. Firme la presente resolución, procédase a la publicación de los preceptos anulados de la Orden 21/2012 en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana
D. Se desestima el resto de las pretensiones.
E. No se hace expresa imposición de costas a ninguna de las partes al tratarse de una estimación parcial.
A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.
Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Frente a la misma cabe recurso de casación ordinaria ante el Tribunal Supremo del artículo 86 de la Ley 29/1998, se preparará ante esta sala en el plazo de 10 días contados desde el siguiente de la notificación de la presente, conforme al artículo 90 de la citada ley.»
Asimismo, se ha dictado voto particular que literalmente dice así:
«Voto particular que formula el magistrado Fernando Nieto Martín a la Sentencia 221/2016, de 8 de marzo, que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana ha dictado en el proceso 420/2014.
1. La decisión judicial en relación con la que planteó el voto particular estima, de forma parcial, las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que la parte demandante articuló contra un acuerdo de 2 diciembre 2013, procedente de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia que fue confirmado, en alzada, el 31 de marzo de 2014 por el secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia. Esta es la parte dispositiva del Acuerdo de 02.12.2013:
Primero. Revisar el programa individual de atención a Miguel Á. Hernández Campos [
], en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 149,02 euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos. La sala:
Anula estos actos administrativos, que fijaron el copago (o participación del usuario en el coste económico del servicio) vinculado al servicio de centro de día reconocido al señor Hernández Campos.
Incluye una correlativa asunción de derechos a favor del solicitante de la tutela judicial: [
] Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de ley dictadas por la Generalitat Valenciana. Se reconoce, igualmente, el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal.-
Invalida una serie de preceptos de una disposición general (norma). Se trata de la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. La declaración de invalidez jurídica llega a estos enunciados normativos: artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera. Y, así, en su parte dispositiva, establece que: estimar parcialmente el recurso planteado por Miguel Á. Hernández Campos contra Resolución del secretario autonómico de Personal y Dependencia, de 31 de marzo de 2014, que desestima recurso de alzada contra Resolución de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de fecha 2 de diciembre de 2013, que revisa el programa de atención personal (en adelante PIA), en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en 149,02 /mes. Se hacen los siguientes pronunciamientos:
A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera.
B. Respecto del recurso directo, se anulan las resoluciones recurridas por ser contrarias a derecho. Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de ley dictadas por la Generalitat Valenciana. Se reconoce igualmente el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal.
C. Firme la presente resolución, procédase a la publicación de los preceptos anulados de la Orden 21/2012 en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana.
D. Se desestima el resto de las pretensiones.
2. [
] Se anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera, parte dispositiva, sentencia de 8 de marzo de 2016.
a. Ámbito sobre el que llega mi discrepancia con el criterio mayoritario de la sala:
A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera (parte dispositiva). Ésta es la parte de la sentencia con la que no estoy de acuerdo. La decisión que la sala toma en los autos 420/2014 explica, en el fundamento de derecho cuarto, cuáles son los [
] motivos del recurso que plantea la parte. Entre ellos menciona estos dos: [
] 2. Nulidad de los criterios de participación económica del usuario en el sistema de atención a la dependencia, introducidos por la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, en base a que los criterios mínimos de participación deben venir fijados por el Estado. 3. Infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en cuanto a la improcedencia del copago y la falta de motivación. La Sentencia 221/2016 no coincide con el argumento de impugnación número 2. De hecho, la mayor parte del contenido explicativo que contiene se ciñe a justificar el por qué no es correcta la afirmación mantenida por la defensa en juicio de Miguel Ángel de que para poder introducir unos criterios de participación económica del usuario en el servicio de Centro Ocupacional Francisco Esteve, Paterna, que le fue reconocido por acuerdo del secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia, de 12 julio 2010 (que es cuando se aprobó un programa individual de atención a su favor), resultaba ineludible la existencia de una previa regulación normativa por parte de la Administración del Estado. La decisión judicial, tras un amplio examen de la distribución competencial entre Estado y Comunitat Valenciana en el marco de los servicios sociales y dependencia (Quinto. La primera cuestión a dilucidar será examinar la competencia del Estado y comunidades autónomas para regular el copago), lo que ocupa las páginas 6.ª a 9.ª de la sentencia, en las que van de la 10.ª a la 14.ª (fundamento de derecho séptimo), comprueba si de esa distribución competencial se exhala la consecuencia anulatoria propugnada por el señor Hernández Campos.
b. Como acabamos de anotar, el resultado conclusivo al que llega la sentencia de 8 de marzo de 2016 es negativo. Es decir, la Orden 21/2012, de 25 de octubre, se acomoda para la mayoría de magistrados del tribunal al reparto competencial Estado/comunidades autónomas que detalla el fundamento de derecho quinto: [
] Séptimo. Nulidad de los criterios de participación económica del usuario en el sistema de atención a la dependencia, introducidos por la Orden 21/2012. [
] No compartimos el argumento de la parte demandante [
]. El problema será determinar el valor como base jurídica que garantice la igualdad de los españoles en situación de dependencia artículo 149.1.1 de la CE. [
] De todas formas, adoptemos una u otra postura no desemboca en la nulidad de la Orden 21/2012 [
]. Como se ha expuesto, cualquiera de las posturas que adoptemos va a desembocar en la desestimación. 1. [
] El posible ejercicio de la competencia estatal ex artículo 149.1.1 de la CE no impide ni limita el ejercicio de una competencia plena por parte de la comunidad autónoma [
]. 2. Si interpretamos que el Acuerdo del Consejo Territorial publicado en el Boletín Oficial del Estado de 3 de agosto de 2012, tiene fuerza vinculante para las comunidades autónomas, la parte demandante tendría que haber articulado su recurso fijando la forma, modo y manera en que la orden impugnada vulnera las bases. [
] El motivo va a ser desestimado, la Comunitat Valenciana con la aprobación de la Orden 21/2012 no ha invadido competencias del Estado ni ha contravenido en el punto estudiado las bases marcadas por el Consejo Territorial (Sentencia 221/2016, fundamento de derecho séptimo).
c. A pesar de no asumir la mayor parte de miembros del tribunal uno de los motivos sustanciales de impugnación de las resoluciones de 2 de diciembre de 2013 y 31 de marzo de 2014 [
] por la que se modifica el programa individual de atención de Miguel Ángel Hernández Campos (título bajo el que actúa el acuerdo de diciembre 2013), la misma anula una parte medular de la Orden de 25 octubre 2013.
La anulación afecta a la íntegra regulación normativa de la participación económica del beneficiario en el coste del servicio nombre bajo el que actúa el capítulo VIII y disposición adicional primera, cuya rúbrica es la de Capacidad económica de la persona beneficiaria. Además, declara que los artículos 19 y 20 y un determinado párrafo del 17 (el 7.º), tampoco acomodan su dicción al ordenamiento legal aplicable: [
] Artículo 17. Cuantía máxima e intensidad de las ayudas [
]. Artículo 19. Cuantía de la prestación económica vinculada al servicio y de asistencia personal [
]. Artículo 20 [
].
d. El origen de la anulación tiene que ver con la circunstancia de que la Orden 21/2012, de 25 de octubre, pasó a formar parte del ordenamiento jurídico de la Comunitat Valenciana sin que, con anterioridad, se hubiese cumplido con un relevante requisito jurídico. Éste era el de contar con una previsión normativa, en una norma con rango de ley, de los elementos básicos de la figura tributaria (tasa) en la que quedan enmarcados los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. La imperiosa necesidad de cumplir con esa exigencia deriva de la existencia de dos decisiones emitidas por esta sala de lo Contencioso-Administrativo que son firmes en derecho que lo imponen: [
] Sexto. El primero de los motivos era la nulidad del régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales introducidos en el Decreto 113/2013, de 2 de agosto [
]. No vamos a examinar este motivo, existen dos resoluciones firmes que lo han eliminado en ejecución de dos sentencias firmes de esta sala y Sección Tercera: 1. Resolución de 30 de septiembre de 2015 [
] ordena la publicación del fallo de la sentencia de 1 de octubre de 2014 [
], que declara la nulidad de pleno derecho del Decreto 113/2013 (página 9,ª, Sentencia 221/2016). Tras esta constatación, en el fundamento de derecho décimo, página 17.ª, explica la razón de acceder a la pretensión de anulación de parte de la orden de octubre 2012, que regula los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana: [
] De cualquier forma, vamos a proceder a anular la Orden 21/2012 impugnada en cuanto a los artículos que fijan los criterios del copago por dos razones:
a. Por coherencia de la propia, existen dos sentencias firmes sala y Sección Tercera número 3429/2014, de 1 octubre de 2014, y número 4088/2014, de 20 de noviembre, de 2014, que anulan por considerar el copago una tasa y no tener cobertura de norma con rango de ley en el momento de dictarse la orden impugnada.
b. La Generalitat Valenciana en dos normas con rango de ley ha asumido el criterio. El Decreto Legislativo 1/2005, de 25 de febrero, del Consell, Texto Refundido de la Ley de Tasas de la Generalidad, ha sido modificado por Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalidad, introduce un nuevo capítulo II, en el título XI, Tasas por la prestación de servicios de atención social, en el artículo 313.bis y siguientes lleva a cabo la cuantificación de las tasas. Asimismo, Ley 10/2015, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat.
e. En fin, el fundamento de derecho undécimo detalla in situ que: Undécimo. En cuanto a los preceptos que van a ser objeto de anulación conviene analizarlos separadamente, no podemos anular la Orden 21/2012 en su integridad pues la reserva de ley se refiere a los aspectos de cuantificación de la capacidad económica y fijación de los criterios de participación de los beneficiarios copago el resto de la orden no se cuestiona por esta causa.
1. El artículo 17.7 de la Orden 21/2012, establece que la actualización de las cuantías de las prestaciones que se fije por normativa, será de aplicación directa, sin necesidad de revisar o modificar la resolución de aprobación del programa individual de atención. El precepto debe anularse por no ajustarse a los parámetros del artículo 19.5 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, es decir, las leyes de presupuestos autorizan el aumento o ajuste de la tasa, y se puede aplicar automáticamente, sin necesidad de revisar el PIA. Falla en el soporte legal, al tomar la orden como base la Ley 11/2003 que lo configuraba como un precio público.
2. Los artículos 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera deben anularse por el mismo motivo del punto anterior. Falta de cobertura legal en el momento de dictarse la orden.
3. Motivos que fundan la redacción de este voto particular.
a. En opinión del magistrado que redacta este voto particular, es correcta la consecuencia jurídica de anular los actos administrativos que Miguel Ángel Hernández Campos impugna en el proceso 42/2014, actos que, como se ha visto al principio del voto, tienen este alcance: Primero. Revisar el programa individual de atención a Miguel Á. Hernández Campos [
], en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 149,02 euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos (parte dispositiva, resolución de la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de 2 diciembre 2013). Y estimo que es correcto (e ineludible) a la vista de que existen dos resoluciones judiciales firmes procedentes de esta sala de lo contencioso-administrativo que lo imponen. Estas resoluciones (se trata de SSTSJCV, Tercera, 3429 y 4088/2014) han considerado que la participación económica del usuario en el coste de los servicios que presta el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) en la Comunitat Valenciana dispone de los rasgos propios de las tasas. Y que, ello así, era indispensable la previa aprobación de una norma, con rango de ley, que estableciese los trazos característicos de esa participación: [
] En el ámbito de la Comunidad Valenciana es patente que no existe ninguna normativa legal que regule los precios públicos reglamentados en el Decreto 113/2013, de manera que ha sido la Administración de la Generalitat Valenciana la que ha creado esta prestación patrimonial de carácter público y regulado su régimen y cuantías, ejercitando su potestad reglamentaria sin respeto al principio constitucional de reserva de ley, sin acatar tampoco la legalidad tributaria. [
] es preciso determinar que el Decreto controvertido carece de ley de cobertura, infringe de manera frontal el principio de reserva de ley e, incluso en el supuesto de tratarse realmente de precios públicos, tampoco podría decirse que respetara dicho principio, no correspondiendo a la Administración de la Generalitat sino a Les Corts Valencianes crear y regular los elementos esenciales de la tasa a percibir en el ámbito de los servicios sociales (STSJCV, 3.ª, 3429/2014, de 1 de octubre).
b. Con lo que no estoy de acuerdo es con una de las consecuencias jurídicas que la Sentencia 221/2016 destila de tal disonancia: [
]. A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera (fallo). Bajo mi punto de vista, los actos administrativos de 2 diciembre 2013 y 31 de marzo de 2014 debieron ser anulados por cuanto que se adoptaron sin contar con una previa norma, con rango de ley formal, que regulase los elementos más importantes de la participación del usuario en los servicios previstos por la Orden 21/2012, de 25 de octubre, que, como dice la STSJCV 3.ª, 3429/2014, de 1 de octubre: [
] convendrá sentar que el copago regulado en el Decreto 112/2013 como precio público es, en la realidad jurídica, una tasa, que afecta a un servicio esencial e imprescindible como es la asistencia social a ancianos y personas con discapacidad. Sin embargo, creo que no existía ninguna imperiosa necesidad de anular la norma cuya legalidad es cuestionada por la parte actora de los autos 420/2014. Y no existía dado que la norma, per se, acomoda fielmente su dicción al ordenamiento legal aplicable. Esa correlación entre orden de 25 de septiembre de 2012 y el derecho es examinada, con notable amplitud y precisión jurídica, por la sentencia 221/2016, que concluye que: [
] la Comunitat Valenciana con la aprobación de la Orden 21/2012 no ha invadido competencias del Estado ni ha contravenido en el punto estudiado las bases marcadas por el Consejo Territorial (fundamento de derecho séptimo, in fine). Si eso es así, ¿era ineludible invalidar el régimen de participación de los usuarios en el coste de los servicios previstos en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana, junto con el cálculo de su capacidad económica? Para mí no lo es. Explico en el siguiente apartado expositivo mis razones.
c. Las razones que abonan la solución que estimo como más plausible en derecho (solución que detallo en el punto 4.º de este voto particular) son las siguientes:
La circunstancia de que la Orden 21/2012, de 25 de octubre, precise de una norma con rango de ley formal que defina los grandes rasgos que presenta la tasa de participación de los usuarios en los servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, va a suponer la insuficiencia de esta orden para regular e imponer el copago a los usuarios de tales servicios. No, en cambio, la anulación de la misma por contrariar el ordenamiento legal aplicable.
La Orden 21/2012 no está afectada por ninguno de los supuestos de invalidez jurídica previstos en el artículo 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 26 de noviembre de 1992:
1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los estatutos de autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden jerárquico que establezcan las leyes.
El criterio jurídico al que llego es el mantenido por el legislador de la Comunitat Valenciana (Les Corts), al no haber emitido una nueva norma reglamentaria en sustitución de la Orden de 25 octubre 2012 una vez publicado en el Diari Oficial de la Comunitat la parte dispositiva de las sentencias de este tribunal, Sección Tercera, que anulan el Decreto 113/2013, de 2 de agosto, del Consell, por el que se establece el régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales.
El legislador autonómico lo que ha hecho, a partir de esa publicación (Acuerdo 30.09.2015, de la Secretaría Autonómica de Servicios Sociales y Autonomía Personal), e incluso con anterioridad a la misma, es modificar la Ley Autonómica de Tasas en lo relativo a las tasas de bienestar social.
La modificación se ha producido al través de las sucesivas leyes de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat para los años 2015 y 2016: Ley 7/2014, de 22 de diciembre, y Ley 10/2015, de 29 de diciembre.
La aprobación de estas dos normas es, precisamente, uno de los dos motivos que avala, para la sentencia de 8 marzo 2016, la anulación de la Orden 21/2012: [
] De cualquier forma, vamos a proceder a anular la Orden 21/2012 [
] por dos razones [
]. b) La Generalidad Valenciana en dos normas con rango de ley ha asumido el criterio (fundamento de derecho undécimo).
Sin embargo, las leyes de 22 de diciembre de 2014 y 29 de diciembre de 2015 lo que hacen es describir los elementos esenciales de la tasa en la que se materializa la participación del usuario en los servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y, para lo que interesa en los autos 420/2014, [
] suprimiéndose la tasa por la prestación del servicio de centro de día o noche, que se exigía a mayores y personas con discapacidad.
[
]Artículo 313.bis. Reglas generales de determinación de la cuota [
]. Artículo 313. Ter. Periodo impositivo, devengo y pago [
]. Sección II. Tasa por la prestación del servicio de atención residencial. Artículo 313. Quater. Hecho imponible [
] sujeto pasivo [
] cálculo de la cuota [
] (Ley 10/2015, de 29 de diciembre).
En la misma fecha de aprobación de la Ley de 22 diciembre 2014, la Conselleria de Bienestar Social aprobó la Orden 34/2014, de 22 de diciembre, que varía la 21/2012 en unos aspectos que coinciden con aquellos que ha dado lugar a la anulación parcial de esta norma por la Sentencia 221/2016: [
] El sistema de atención a la dependencia reconoce un conjunto de servicios y prestaciones, debiendo los beneficiarios, de acuerdo con la ley y su capacidad económica, participar y contribuir económicamente para su provisión o prestación correspondiente. Los mecanismos para la determinación de la cuantía de las prestaciones económicas y determinados servicios son objeto de revisión por esta orden (Preámbulo).
Ahora es necesario recordar, como hace la sentencia de 8 marzo 2016, que la participación del reglamento en sede de tasas se encuentra legalmente prevista: [
] matizando que la reserva de ley no impide la intervención el reglamento en cuanto a los elementos de cuantificación de la tasa, de lo contrario no existirían las ordenanzas fiscales. La Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos [
] ha establecido en el artículo 10 el principio de legalidad respecto de los elementos esenciales (hecho imponible, devengo, sujetos, elementos cuantitativos esenciales) permitiendo la actuación del reglamento para determinar los elementos cuantitativos (fundamento de derecho décimo).
La orden es coherente y respeta la regulación que, en lo que hace a la capacidad económica y participación del beneficiario en el coste de los servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, fija la resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, de 13 de julio de 2012, que publica el acuerdo al que llegó el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en su reunión de 10 de julio.
Es absolutamente fiel a lo en ella establecido. Baste, para comprobarlo, examinar la correlación que media entre el amplio acuerdo número 3 de este Consejo Territorial (seis páginas del Boletín Oficial del Estado, Sección III, del 0 0 03.08.2012) versus contenido vigente en la Orden 21/2012, de 25 de octubre. El número tercero actúa bajo el título de: [
] Tercero. Aprobación de los criterios y contenidos sobre capacidad económica y participación del beneficiario en el coste de las prestaciones para la autonomía y atención a la dependencia.
De su alcance me limito a destacar aquí este extremo: [
] El artículo 33 de la ley establece que el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia habrá de fijar los criterios mínimos de participación de las personas beneficiarias en las prestaciones, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal [
]. El objeto de este documento es establecer los criterios mínimos comunes para la determinación de la capacidad económica personal de los beneficiarios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y criterios para su participación económica en las prestaciones del sistema. No obstante, las comunidades autónomas o Administración competente, podrán establecer una mayor participación del beneficiario en el coste de los servicios y prestaciones de la que resultaría de la aplicación de los criterios mínimos establecidos en este documento.
Las fórmulas de cálculo para la participación de los usuarios y conceptos tenidos en cuenta son idénticos o muy similares.
Como subraya la Sentencia 221/2016, la Orden 21/2012, de 25 de octubre, es incluso excesivamente respetuosa con los límites jurídicos que tienen su origen en el título de participación competencial del Estado en el seno de la dependencia (art. 149.1.1 CE) puesto en relación con el carácter que presenta el título competencial de la Comunitat Valenciana: el de disponer de competencia plena en esa sede: [
] La orden impugnada en su exposición de motivos [
] entiende que no procede adaptar el contenido de la normativa valenciana hasta que se apruebe el correspondiente reglamento estatal [
]. En definitiva, a pesar de no ser consciente la orden de su propia competencia exclusiva [
] decide esperar a que el Estado ejercite su competencia vía artículo 14.7 de la Ley 39/2006 (fundamento de derecho séptimo).
La sentencia de 8 de marzo de 2016 explica en el fundamento de derecho undécimo que la totalidad de los artículos y disposiciones que anula incumplen el artículo 19.5 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 abril 1989: [
] Undécimo. En cuanto a los preceptos que van a ser objeto de anulación [
].
1. El artículo 17.7 [
] debe anularse por no ajustarse a los parámetros del artículo 19.5 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, es decir, las leyes de presupuestos autorizan el aumento o ajuste de la tasa, y se puede aplicar automáticamente, sin necesidad de revisar el PIA. Falla en el soporte legal, al tomar la orden como base la Ley 11/2003 que lo configuraba como un precio público.
2. Los artículos 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera deben anularse por el mismo motivo del punto anterior. Falta de cobertura legal en el momento de dictarse la orden.
En la opinión del redactor del voto particular, la falta de soporte legal de la Orden 21/2012, de 25 de octubre, no ha de desencadenar la anulación de una importante parte de su contenido. Las consecuencias jurídicas ínsitas a esa deficiencia deberían constreñirse a la anulación (como yo también propugno) de los actos administrativos que se han emitido con el amparo de la misma, en sede de participación del usuario en el coste del servicio, hasta el momento en el que cuente con cobertura legal.
En plena coincidencia aquí con el fundamento de derecho duodécimo y la parte dispositiva: [
] B. Respecto del recurso directo, se anulan las resoluciones recurridas por ser contrarias a derecho. Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de ley dictadas por la Generalitat Valenciana. Se reconoce igualmente el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal.
4. En función de lo expuesto hasta ahora, soy de la opinión de que los actos administrativos que se recurren en el proceso 420/2014, actos procedentes de la Conselleria de Bienestar Social de la Generalitat, debieron ser anulados por la sala (por el mismo motivo que aparece en la Sentencia 221/2014, de 8 de marzo). Discrepo, en cambio, de la declaración de invalidez jurídica de una serie de medulares preceptos de la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana.
Valencia, 16 de marzo de 2016. Fernando Nieto Martín, magistrado.»
Y para que se proceda a su publicación en el Diari Oficial de la Comunitat Valenciana, expido el presente.
Valencia, 21 de junio de 2016. La letrada de la Administración de Justicia: Carolina León Freijeiro.
